2009年,全国人大常委会制定颁布《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,自2010年1月1日起施行。《法制日报》记者从农业部获悉,7年来,全国累积受理农村土地承包经营纠纷147.13万件,其中调解121.6万,仲裁11.22万件。

截至2016年底,全国已经设立仲裁委员会2476个,聘用仲裁员5.2万名,基本覆盖各涉农县。此外,已设立乡镇农村土地承包调解委员会31716个,村级调解小组59万个,全国农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系不断健全。

但相对于民商事仲裁、劳动争议调解仲裁来说,农村土地承包经营纠纷调解仲裁的群众知晓度不高,关注研究的专家学者人数不多。

“农村土地承包经营纠纷调解仲裁是具有中国特色的。它的设计实施立足于中国农村现状,贴合中国国情。”农业部经管总站副站长戴军告诉记者。

首先,农村土地承包经营纠纷调解仲裁的制度设计是有特色的。纠纷当事人既可以选择仲裁,也可以选择诉讼,不实行“一裁终局”制度。这样农民维权的途径得到拓宽,有助于最大化地化解土地承包经营纠纷。

而一般的民商事仲裁则规定必须双方当事人协商一致达成仲裁协议,仲裁委员会才对纠纷进行受理。而且仲裁机构对民商事纠纷所作出的仲裁裁决是终局性的,如果再向人民法院诉讼,法院将不予受理。

劳动争议调解仲裁也有特殊性,它与农村土地承包经营纠纷调解仲裁一样,有地域管辖,有特定的受理范围。不同点在于它限定了仲裁作为诉讼的前置程序。

农村土地承包经营纠纷调解仲裁的另一个具有中国特色的点在仲裁员组成上面。仲裁员可以说是不限制年龄,不限制身份的。相关条文明确规定,只要从事农村土地承包管理工作满五年,从事法律工作或人民调解工作满五年,或在当地威信较高、熟悉农村土地承包法律以及国家政策就可以获得仲裁员的身份。

重庆万州区经管站丁晓东介绍,在万州区仲裁委员会,23名仲裁员中农民仲裁员有7名。仲裁员向星权说:“农村是熟人社会,乡村调解在实践中效果非常好。根据我们遇到的纠纷来看,80%可以直接通过村镇调解解决,而且只有1%左右的纠纷在调解后会反悔。”

当然,这一特殊点,也埋下了隐患,仲裁员素养不高成为当前仲裁工作面临的一大问题。据此,重庆市农业委员会经管处干部何德元就提出将仲裁员分四级评估,然后分级仲裁的建议。

“农村土地承包经营纠纷仲裁是不收取费用的,农民可以低成本获得救济。”在重庆市万州区农村土地承包经营纠纷仲裁庭调研时,农业部仲裁指导处张伟民处长指出了调解仲裁法的第三个特色。

农村土地纠纷仲裁的“万州样本”

法制网记者　吴晓锋

近年来,农村土地承包经营纠纷呈高发态势,影响着农村的稳定与发展。农村土地承包经营纠纷调解仲裁日益成为息纷止争的一把利剑。

近日,农业部经管总站副站长戴军一行人来到重庆,调研土地承包纠纷调解仲裁工作。在重庆万州区,《法制日报》记者获悉,万州区农村土地纠纷仲裁庭深受人民的信赖,群众称其为区政府的“第二信访办”。

五大类型纠纷

重庆市万州区集大库区、大山区、大城市、大农村于一体。当前土地纠纷案件类型可以概括为五类:一是因承包土地调整发生的矛盾纠纷；二是村内兴办公益事业占用承包耕地发生的矛盾纠纷；三是移民土地调整发生的矛盾等纠纷；四是侵害承包经营权引发的纠纷；五是承包土地流转当事人发生的纠纷。

万州区仲裁员向星权曾荣获农村土地承包纠纷调解仲裁工作先进个人的称号。他因为热爱农村、对农民有感情,希望为农民服务,于是他在退休过后被返聘,继续留在万州区从事仲裁工作。

向星权向我们分享经验,他认为要体现对农村的热爱,做好调解仲裁工作,首先就应当认真受理各类土地承包纠纷案件。在受理过程中做到认真审查,即使属于受理范围,也要将有关情况向申请人讲清楚,然后确定是否立案。

他举了一个例子。万州区甘宁镇永胜村1组村民牟某认为村民胡某、谭某与刘某侵占自己家的承包地,几人发生纠纷,于是申请仲裁。仲裁委经过认真审查,发现牟某二轮土地承包经营权证和土地承包底卡上对此均无档案记载,牟某证据不足。仲裁委将初步调查情况告知申请人,使申请人主动提出撤销申请。这一矛盾后来调解结案,避免了人力物力的浪费。

他还向记者展示了他们的档案室,记者看见里面所有的档案材料都按照年份进行了归类,档案内容也都经严格审查并签章。大家一致认为,做好档案管理不仅完善了仲裁工作流程,提高了工作效率,也为今后进一步开展相关研究提供了宝贵的“资料库”。

认真调查取证,使得事实清楚,证据充分,这是做好调解仲裁的另一个重要工作点,也是对农民负责任的态度的体现。

据了解,仲裁委做一个农村土地纠纷调解仲裁案子一般需要去现场调查取证三次,而复杂一些的案子则需要现场调查五次或者更多。事实上,山路曲折,仅一次调查取证就非常耗费时间和精力。

正因为具有这样的精神和态度,记者了解到,万州区的仲裁纠纷案裁决后,人民法院几乎没有改判过,而且对生效的裁决书都一一执行完毕。

流动仲裁庭

农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作起步不久,还在不断发展的过程中,“摸着石头过河”既是探索完善的现实要求,也是不断创新的有效途径。

对调解仲裁认识存在误区,仲裁员队伍自身素质不高影响着农村土地承包经营纠纷调解仲裁的进一步发展。重庆万州区创新运用流动仲裁庭来推动调解仲裁完善发展。

据介绍,早在2008年,重庆万州区就积极探索,对边远山区土地承包纠纷案,采取直接到案件所在的镇、乡、街道办开展仲裁。

这样一方面能够宣传仲裁工作,让镇乡、村、组干部得到学习,从而提高基层干部法律素养；另一方面则能够更好地方便群众、服务群众,让群众知晓救济途径。

在万州区相对偏远的恒合土家族乡和罗田镇发生过一起涉及多个村子、几百户农户的纠纷案。当时,仲裁委采用了流动仲裁庭的形式仲裁,让上千人能够旁听庭审。这样,不仅节省了仲裁时间,还减少了仲裁成本消耗,更让参与庭审的群众了解到了相关知识,获得了广泛认可。

记者还了解到,万州区农村土地纠纷仲裁庭60%的案件是通过流动仲裁庭办理的。

此外,流动仲裁庭开展工作,还积极争取获得其他部门的支持,做好部门联动。记者了解到,每一次流动仲裁庭下乡仲裁,在作好预案的前提下,各镇乡、街道政府办、综治办、司法所、经发办等相关部门都积极参与、配合,保证仲裁工作顺利进行。

热情与智慧

重庆市2016年共受理土地承包经营纠纷10902件,调处10879件,法定期限内结案率达到100%,全年未发生农村土地承包经营纠纷重大群体性事件。这一成果凝聚了区县的热情与智慧,万州区便是一个榜样。

长期以来,像重庆万州仲裁委这样的农村土地承包调解仲裁工作队伍一直默默无闻,却又切切实实把大量农村土地承包纠纷化解在基层,成为一支名副其实能干事、敢干事、会干事的队伍。他们直面问题,攻坚克难,敢于担当,创新开拓,为农业发展、农村稳定作出了应有的贡献。

“对农村有感情,对农民有感情,才能够把调解仲裁工作做到实处。”这是戴军在调研万州工作后的感叹。